中央财经大学｜王雍君
今年两会的预算报告明确提出：“完善农业补贴，加大补贴资金整合力度，提高补贴的精准性、指向性和实效性”。2014年发布《深化财税体制改革总体方案》就提出，完善财政转移支付制度，以及逐步建立事权与支出责任相匹配的财政体制。本文就为何需要整合补贴、如何整合和所需配套改革作初步解读，以探讨财政制度以及体制的更深层次的改革。
为何整合?
由于各种因素的共同驱动，补贴已经是各级政府发挥作用的重要方式，在很大程度上取代了公共服务交付。补贴资金的规模之大、范围之广、类别之多、增长之快前所未有，但其合理性和有效性很少得到评估和检讨，而这正是整合的前提和基础。
越来越多的证据表明，很多补贴政策效果不彰，这意味着很多财政资金在补贴的名义下被浪费掉了。然而，补贴的完全成本比浪费资金本身大得多。我们很少反思补贴政策的完全成本，通常认为即使不成功，根子也在于“执行不力”，然而越来越多的证据表明，制定环节比执行环节的问题大得多。从“制定”和“执行”两个环节进行反思和整合非常重要，而且制定环节更重要。没有制定环节的深刻反思和检讨，就不会有真正的整合。为推进走上正轨的整合，实有必要确立“先制定、后执行”的次序。
在制定环节，现行补贴政策最显著的特点（亦是弱点）就是高度分散化和碎片化。在农业补贴领域，制定政策的部门至少有七八个之多，类别非常细——农业补贴至少覆盖粮食、种子、农药、化肥、除草剂、农用生产资料、生猪等等不一而足；而且几乎所有补贴都采取“部门专项”的形式下达地方和基层政府执行。
这种体制在行政管理上有很多便利，也与部门和机构对权力和利益的诉求高度契合。但其软肋也极为明显：制定政策的部门官员即便拥有足够的专业知识和服务人民的足够意愿，他们也没有什么好办法实时获取千差万别且动态变化的“地方信息”，更不用说对这些信息加以妥善利用了。对于我国这样一个地区差异非常大的大国而言，尤其如此。
信息是决策的基本前提。没有信息的决策是盲目的决策，盲目的决策势必招致失败和恶果。对于多数补贴政策的制定而言，时空信息比科学信息重要得多。时空信息指分散性的、差异化和不断变化的“地方具体情况”，科学信息是政策制定者脑袋中储藏并具应用潜力的专业知识。即使政策制定者的专业知识无须质疑，也有必要质疑他们充分获取和恰当应用时空信息的能力和意愿。
在部门决策取代地方决策的过度集权式补贴管理体制下，政策制定者最典型的行为取向就是“一刀切”，因为这样可使其免受时空信息的束缚，因地制宜、因时制宜则显得并不可行。至于一刀切的代价，虽然巨大且不断增长，但毕竟隐蔽、长远且分散。可以想见这样一刀切的政策，怎么可能执行良好？农业补贴政策如此，企业补贴政策和其他补贴政策同样如此。
补贴决策和管理体制的不良已经发展到相当严重的地步。审计署的审计报告披露了许多腐败、寻租和舞弊的案例。实际情况还要复杂得多。问题不在于腐败、寻租和舞弊本身，而在于如何在决策和管理体制层面杜绝腐败的机会。整合补贴太有必要了。
如何整合?
最重要的整合应聚焦于补贴体制，避免政出多门、钱出多门。我们需要回归集中财力办大事的体制，需要尽快清除分散化和碎片化的体制。集中财力办大事具有优势。正因为如此，我国在上个世纪50—70年代那个国穷民穷的环境下，在广大农村实现了三大伟业：农田水利基础设施、农村免费教育、农村医疗卫生保障体制。集中财力办大事，对今天建设公共决策机制的意义不仅丝毫未减，反而与日俱增，并且远远超越了补贴领域。
体制整合有两个关键方面。首先，“地方补贴”的决策权应尽能下放最贴近民众的那一级地方政府。部门决策绝不能取代和压制地方决策。只有在原则上能够证明地方决策将系统损害国家利益和其他辖区利益时，部门决策才可能是适当的。与部门（条条）的集权式决策不同，地方自主决策在充分利用当地信息方面具有压倒性优势，而地方（时空）信息正是许多补贴政策取得成功的前提。政策的“可执行性”也取决于地方信息的利用程度。在攸关地方利益的领域，部门享有的专业知识方面的优势远没有地方享有的地方知识优势来得重要。其次，监管优势也是如此。地方民众和地方监督机构不具备监管上级部门的基本条件，但监管当地政府却容易得多。
鉴于地方和基层在时空信息和监管方面的优势，地方事务的决策权下沉地方的体制，远优越于部门集权式决策的体制。在全球化背景下，以公民为中心、以市场为基础、以绩效为导向的治理体制的发展，使得分散化的、碎片式的、封闭式和等级式的部门集权式决策体制内伤日益呈现，无法为不断涌现的、地方层次的经济社会问题提供令人满意的解决方案。多数所谓的“国家问题”本质上都是“地方问题”，这类问题只有在统筹协调的基础上才能得到妥善解决，而真正的统筹协调只有在尊重地方自主决策的体制下才能实现。
条条主导的治理和块块主导的治理间的冲突在当前已经发展到很严重的地步，补贴体制的内伤就是明证。对等级式决策体制的迷信和迷恋该终结了。这种体制强制“控制”，但政府的本质却是服务人民。没有块块主导的治理，就不可能形成以合理成本向当地民众交付服务的激励。当前的补贴体制未能提供任何合理的激励，地方和基层所要做的只是听命行事，宝贵的自主、创新、开拓、进取心完全退化了。在“控制压倒服务”的体制下，建设服务型政府、创新型政府、法治政府和责任政府永远只是一句口号。
巨大的地方创新和民众创新的潜能，只有在块块主导的体制下才能被逐步激发出来。尽管如此，开发和利用这种优势潜能并非易事。必须建立地方政府对当地民众负责、地方民众可有效监管地方官员的制度安排。在下沉决策权后，部门的角色和职能也必须相应转变到宏观指导、最低标准的制定和监督以及技术援助上来。在此基础上，“事的决策（事权）”和“钱的决策（财权）”应一并下沉到最贴近当地民众的地方政府。在我看来，“整合补贴”的基本含义就是如此。
中央部门仍须保留某些补贴的决策权，“某些”定义为直接涉及重大的国家利益。但即使如此，以什么方式达成国家政策目标也需要精心考虑。偏好撒钱（补贴）的政府并非服务型政府。如果把这些年来天文数额的补贴集中起来，用于系统地进行农村基础设施建设和维护，而不是撒胡椒面式的撒钱，结果一定会有巨大的差异。我们还需要思考，如果不是以“亲民”的名义和碎片化的体制去分发现金，而是把这些巨额资金设计成“参与式支出决策”——要点是给民众、给社区、给基层以订单，而不是以一刀切式的招投标使当地民众成为旁观者和局外人，是否效果会更好？
配套改革
如果在某种程度上维护部门主导补贴决策的体制，那么，至少应有某个过滤机制以避免部门决策的冲突。去年的审计报告披露：渔民得自财政部管理的燃油补贴，多于得自农业部管理的渔船转产补贴，所以他们决定不转产而是继续打渔的生计。现实情况是我国的渔场资源正在枯竭，合理打渔是生态的客观要求。要表明部门决策体制的内伤和决策“制定”才是主要问题所在，没有比这更好的例子了，尽管这类例子不胜枚举。
体制整合还需要边界整合的配合。补贴的合理边界（范围）划在哪里？哪些根本不是政府干预的适当领域？哪些由市场发挥作用更好？即使在适合政府发挥主导作用的地方，采取哪种方式更好？将补贴范围限定在市场机能薄弱的范围内，以此为“让市场发挥决定性作用”腾出空间。
在执行环节，体制整合的有效性还取决于如何压倒寻租的空间。在有利益的地方就会有寻租，但好的制度安排可最大限度地消除寻租的机会。会计记录、报告、审计和信息披露机制非常重要。会计记录必须能够实时、逐笔、全程跟踪财政资金的来龙去脉和蛛丝马迹。预算和财务报告必须将补贴单列并作详细分类，有关补贴的信息必须保持足够的公开性和透明度，审计问责亦须强化和改进。
地方和基层的民主机制需要走上正轨。民主与问责相连。没有真正的问责就没有真正的民主。责任指向需要从主要对上变为主要对下。地方和基层政府的责任，必须主要由当地民众或其代表评判，地方官员的命运也必须逐步由地方民众决定。
观念的转变尤其重要。政府要善于以服务交付发挥作用，而不是偏好撒钱。补贴并不等于服务，也无法建设成一个服务型政府。我们需要少撒钱、多服务的政府。即使多撒钱，也要考虑不同的撒钱方式和体制，效果大不相同。原则上，只要具备一些最基本的条件，地方（尤其是基层）花钱的效果远远高于高层部门花钱的效果。最贴近民众的那一级政府的开支效益最佳。理由很简单：自己花钱，比由别人替自己花钱要好得多。
责任编辑 张蕊