上海财经大学｜曾军平

　　去年，全国一般公共财政收入同比增长8.6%，为20余年来首次步入个位数增速，而今年全国一般公共预算收入增速定在7.3%。财政收入增长的新常态，对财政支出的调整提出了迫切的要求。那么，在就财政支出进行调整时，哪些支出需要调整？调整的目标和方向究竟如何？理论上，财政支出责任范围的确定涉及到政府运作的边界，对于妥善处理市场和政府之间的关系、发挥市场在资源配置上的决定性作用与更好地发挥政府的作用具有重要的意义。其内容具体涉及两方面：一方面，在肯定性层面，财政支出需要包含哪些内容？另一方面，在否定性方面，理论上究竟应该将哪些支出排斥在财政支出范围之外？鉴于财政支出范围与支出受益范围问题密切相关，我们分私人受益型支出和集体受益型支出来讨论。

　　私人受益型支出的财政责任范围

　　（一）财政责任的原则范围

　　私人受益性支出是利益归宿具有竞争性的支出，一般应该由私人来承担，即公平的财政支出应该将此类支出排除在其责任范围之外。因为，从公平角度，如果采用集体提供方式，难免会带来成本与受益不对等的不公平。此外，由于个体偏好、收入水平以及消费习惯与传统等方面客观差异，个体所偏好的支出往往是有差异的，无论从支出类型还是支出规模，集体决策都难以满足。相反，在私人决策下，个体选择是自由的，自己为自己负责，只要个体不是冒然地干涉他人选择自由，相关矛盾和冲突就自然可以避免。而在效率方面，私人性支出由个体承担成本，个体就会对成本和收益进行权衡，不会存在肆意的浪费。相反，一旦集体为个体受益的产品、服务或投资买单，理性决策所需要的预算约束其实就软化了。因为，对于进行决策的个体来说，所需要承担的边际成本等于零，成本与受益的不对等会影响社会资源的配置水平。此外，统一性的集体配给还会影响资源配置的结构性效率。

　　鉴于集体承担私人受益型支出所存在的问题，一般来说，与私人受益产品、服务及投资相关的成本需要由私人组织来承担，对于完全的个体活动是如此，对于受益具有局限性的团体活动来说也是如此，即具有局部受益的经济活动，其支出成本应该由所属区域的主体来承担，而不能由其他个体或者说社会全体来承担。否则，就会违背基本公平正义原则。然而，在现实政策实践过程中，各国政府总是在以这样或那样的方式为个体或小集体提供竞争性商品和服务。这样的支出方式经常是带着某种善意而得以提出，但实际上对社会影响则往往是负面的，是对社会正义原则和社会效率的侵蚀。

　　私人受益型支出由个体来负责是有前提的，就是个体可以为自己负责。然而，在现实生活中，受自然和社会偶然性因素影响，有部分个体可能并不能维持其最基本生活，同时，也无法给自己及其子女提供基本发展的机会。对于此种情形，完全强调由个体来承担自己的责任往往是不公正的，因此，出于对个体基本生存与发展权利的保障，政府应该承担其相应支出责任，而不能完全束手旁观。

　　（二）财政责任的具体确定

　　对于私人受益型的支出，一方面，出于对自然和社会偶然性因素的控制，平等待人意义上的公平原则要求财政承担应有责任，以维护个体生存和发展权利；另一方面，作为受益与成本对等原则的一个推演，可逆性检验有效意义上的公平又要求对财政的支出责任进行限制。进而，我们需要对财政承担此等责任的范围边界做出进一步确定。一般认为以下的个体权利是需要考虑并加以保障的：即个体基本生存的权利、基本健康权利和基本教育权利。具体来讲，这又包含两方面的含义：一是在范围方面，公平的财政支出制度涉及对生存、健康和教育等权利保护；二是在规模方面，公平的财政支出制度需要对上述权利的基本水平给予保护。

　　此外，我们应该明确，对于私人受益型支出，政府所承担的支出责任只应该局限于基本权利保障的范围内，超过这一范围的支出往往会违背公平和正义。这是因为社会一旦保证了个体基本生存、健康和教育，个体就可以凭借自己的能力去谋取自己的生活和空间。个体应该为自己的生活承担一切可能的责任，而不管最后结果如何。对于保障个体基本权利的观点，有人提出受自然和社会偶然性因素影响，个体所具有的初始禀赋（如教育与继承的财富等）往往会存在差异，财政即使保障了个体基本权利，个体差异本身就意味着存在不公，财政有必要对此进行调整。比如，对于低收入群体进行更大规模补贴，以缩小社会在起点与结果方面所存在的差距。但实际上，对个体差异所进行的调整必须要以差异本身的可识别为基本前提。然而在现实中，个体的禀赋状况以及对社会分配结果起决定性作用的内在潜能因素往往是隐蔽的，无法为人们所识别，进而就此等差别所进行的评估及其调整就受到技术的限制。此时，对于个体差异的调整只能是有限的、非全面的，局部的差异调整在整体层面带来新的不公平。

　　对于保证个体基本权利的支出规模，如果一个社会的经济发展水平是比较均衡的，可以按照同样的标准来加以实施。但是在现实中，地域发展往往存在不平衡，这一点对于我们国家来说尤为如此。在此情况下，不同地方所需要的保障支出规模可能存在差异。比如最低生活保障，为了保障个体基本生存，在上海所需要成本和在贵州所需要成本存在很大差异。对此，在财政责任承担上，我们可以考虑采用多级政府联合责任制。中央政府的基本职责是保障全国范围的最低生活标准。对于成本高出最低标准的省份，省级政府可以在此基础上做加法，在本省范围内进行统筹，而县市则依次在此基础上做进一步的统筹，从而保证地区的均等性与差异性。

　　公共受益型支出的财政责任范围

　　对于公共受益的支出类型，按照其受益的可排斥性程度可以划分为两种不同的支出类型：一是受益可排斥型；二是受益不可排斥型。其中，对于受益具有不可排斥的支出类型，由于个体不承担支出责任，也可以从其他个体或单位支出中获得好处，受此影响，个体往往有坐享其成“搭便车”的激励。因此，社会要获得相关支出的好处，政府就有必要去承担相应支出责任。

　　受益可排斥性支出由于其受益是公共性的而不是私人性的，由政府来为支出买单有其合理性。但是，这并不等于此类型的支出就必然要由政府来承担责任。有两方面的原因：一是与非排斥性公共支出无法收费而只能由政府来承担责任存在根本的不同，由于受益的可排斥性，对于可排斥性的公共受益型支出，通过收费收回和弥补成本完全是可能的。二是相比个体私人承担其责任所具有的受益和成本的严格对称性而言，公共收支制度难免会引致成本与受益不对等问题，既然受益是可排斥的，那么，其支出首先所考虑的就是要由个体自己负责而不是采用公共责任这一方式。何况，对于此类支出类型，尽管其受益是公共性的，但由于使用频率与次数等方面差异，个体从支出中所获得的实际好处往往不同，此时由公共支出来承担成本并不十分恰当。相反，如果由私人来承担成本，这就会在个体的受益与个体承担的成本之间建立直接关联，受益多的负担多，受益少的负担少，不受益的就不用承担其成本。从这个意义上来说，在可收费情况下，由私人承担此类支出的责任更加公平合理。

　　当然，对于可排斥性公共产品强调由私人来承担支出责任在理论上有对其进行反驳的论点。具体包括：一是由于公共性支出受益是公共的，个体从相关支出中所获得的收益是非竞争性的，是零边际成本，进而资源的有效配置和使用就需要向社会免费提供相关的产品和服务，否则，就会存在资源利用不足的低效率。比如，在非拥挤的情况下，对公园收费会降低公园的有效利用水平。二是对于可排斥性公共性支出，收费会将部分潜在的需求者排斥在享受的可能性之外，如公园收费会阻止社会弱势群体对于此类服务的享受。从表面上看，上述两方面论点为利益可排斥性公共型支出由政府承担责任提供了有力论据，但通过进一步的理性思考，尤其是当我们就私人承担责任的制度与集体承担责任的制度进行比较时，会发现它们支持政府承担责任的力度是极其有限的。首先，排斥弱势群体论点的局限性是显而易见的，尽管财政制度的安排需要考虑弱势群体的利益，比如私人受益型支出方面的对于个体基本生存和发展权利的保护，但是，这并不等于排斥弱势群体的制度安排就必然是不公平的、非正义的，因为，如果排除弱势群体的制度是完全不合理的，那这意味着所有商品和服务都应该由政府来免费提供。但社会没有免费的午餐，对某些人的免费必然需要其他方面的收入来弥补成本。其次，私人承担责任所引致的配置效率损失问题。在给定的产品和服务下，私人承担支出责任确实会引致资源利用不足问题。但此类支出如果通过政府来承担责任，那么，社会在获得相关的产品和服务时，就必须要依赖于税收等为其提供资金来源，而税收同样是会有效率损失的。此外，政府承担责任时的免费制度可能会导致利用上的拥挤问题，因为在政府承担责任的情况下，由于个体对于利益的获取是免费的，此时价格机制基本不起作用，而价格机制准确反映社会个体的偏好信息，对于确定社会产品和服务规模是至关重要的。

　　基于上述分析可知，对于受益可排斥的公共性支出，从公平的角度来说，由私人承担责任往往会更为公平合理。相反，由政府及其财政来承担责任，往往会破坏个体受益与成本之间的对等关系而引致方方面面的问题。也就是说，对于公共受益型支出，政府所要承担的责任范围主要是具有非排斥性的公共受益型支出。对于支出的规模，必须要依赖于民主的决策程序来加以确定，而不能根据某种事先的标准加以人为的规定。

　　责任编辑?张蕊