中国社会科学院财经战略研究院｜汪德华

　　2015年年末，新修订的《中央对地方专项转移支付管理办法》正式公布并开始实施。2000年公布并已实施达16年之久的《中央对地方专项拨款管理办法》同时废止。

　　近些年来，专项转移支付始终是社会舆论和学术研究关注的焦点。2015年中央对地方转移支付资金超过5万亿元，其中专项转移支付资金达2.16万亿元，均远超2000年时的资金规模。专项转移支付资金规模如此庞大，而其管理现状并不令人满意。在这样的背景下，出台专项转移支付管理“新规”，意义自是十分重大。

　　“新规”的亮点

　　与2000年出台的“旧规”相比较，“新规”的篇幅增加很多。结合新预算法的要求，“新规”总结多年实践发展经验，使诸多规定均有所变化。

　　一是深化了对专项转移支付的理论认识。参照国际经验，“新规”强调了专项转移支付三大基本特征：为实现特定的经济和社会发展目标，无偿给予地方政府，按照中央政府规定的用途安排使用。同时结合我国实际，“新规”明确专项转移支付预算资金来源的范围，包括一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算；按照中央地方间事权和支出责任划分的差异，将专项转移支付分为委托类、共担类、引导类、救济类、应急类等五类。这些理论上的突破，既来自于过去十几年专项转移支付管理实践的总结，又有助于未来强化专项转移支付资金的管理。在理论上将专项转移支付涵盖的范围界定为全口径预算，意味着管理“新规”将全覆盖。从事权和支出责任划分的视角将专项转移支付划分为五类，既进一步深化了对专项转移支付功能的认识，又有助于分类施策、精细管理。

　　二是构建了重点突出、完整规范的专项转移支付管理框架。除总则外，“新规”分为设立与调整、预算编制、资金申报审核和分配、资金下达拨付和使用、预算绩效管理、监督检查和责任追究等六大部分，构建了重点突出、完整规范的专项转移支付管理制度框架。与“旧规”相比，“新规”增加了设立与调整、预算编制、预算绩效管理等几个部分，使专项转移支付的管理链条形成闭环：从项目是否应当设立开始，经过预算管理程序之后，还要对专项转移支付项目的绩效进行评价，进而决定其是否应当保留或影响其资金分配。同时，“新规”明确规定了各个机构在专项转移支付管理中的职责。

　　三是注重从源头抓起，明确了专项转移支付项目设立、调整和退出等规定。当前我国的专项转移支付资金规模庞大，项目繁杂且一经设立则难以取消，背后的部门利益难以撼动。在这样的背景下，单纯提高专项转移支付财政资金的管理效率仅是问题的一方面，更为重要的是系统评估现有项目是否应当予以保留、未来采用何种规则设立新项目。为此，“新规”中专门增加了第二章“设立与调整”，对专项转移支付项目的设立给出了比较明确且严格的设立条件。如必须有较高层级的设立依据，有明确的绩效目标，不属于市场竞争机制能够有效调节的事项。同时要求在设立之时，就要明确实施期限，且一般不超过5年；每个项目均要有资金管理办法；建立定期评估机制和退出机制。种种规定，以确保新设项目符合国家经济社会发展需要，无效项目能够及时退出，使专项资金的配置效率更高。

　　四是注重强化专项转移支付的预算绩效管理。“讲求绩效”，是新预算法的五大核心原则之一，推行全过程预算绩效管理是“讲求绩效”的主要手段。专项转移支付资金的政策目标清晰，专款专用，特别适合推行预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用的全过程预算绩效管理模式。“新规”中专列一章，对专项转移支付推行预算绩效管理的各个环节作出明确规定，既是新预算法“讲求绩效”原则的具体原因，又有助于在实质上提高专项转移支付的绩效。

　　推进“新规”落地的挑战

　　总体看来，“新规”有质的飞跃。不过要注意到，专项转移支付改革十余年来一直是财税改革的焦点，每年的审计报告也会对其中的问题做重点揭露，财政部门作出了很多的努力，但其改革效果的社会认可度并不高。这说明，专项转移支付改革的难度，可能并非是仅仅出台一个好的管理规定所能解决。从更宏观的角度看，专项转移支付改革能否成功，取决于财政体制改革以及国家治理现代化的进程。

　　一是专项转移支付管理要与财政体制改革结合起来。改善专项转移支付的管理固然重要，但我国专项转移支付的主要问题应是规模过于庞大。而这一问题的形成，与当前的财政体制现状有很大关系。社会上对于当前我国财政体制的评价一般是：中央事少钱多，地方事多钱少。从纵向比较来看是如此。经过1994年财税体制改革，中央地方财政关系发生了很大的变化：中央收入比重得以大幅度提高，但近些年来已有所下降，原定的60%目标实际上未达到；政府职能在社会发展、民生、环境、基础设施建设、市场监管等方面支出大幅度增长，但职能划分未做大的调整，中央支出比重从原来的30%下降到15%以下；一般转移支付和专项转移支付增长快。

　　但是，我国财政体制的改革方向，不应以1994年之前的中央地方财政关系为参照系，而应当放在与实行市场经济体制的常规大国进行比较的基础上。如表1所示，法国、英国、韩国、西班牙是单一制国家，美国、德国、墨西哥是联邦制国家，但这些国家中央政府的财政收入比重均高于我国，仅美国与我国接近；中央政府财政支出比重均远高于我国，美国是最低的也是我国的2.6倍。与之对应，我国中央政府转移支付占财政总支出（全国）的比重远高于其他国家，达到36.01%，最接近于我国的韩国也仅为19.08%。也就是说，与大国相比，我国财政体制的情况是中央地方财力均衡，但中央事过少地方事过多，由此导致中央对地方转移支付比重过高。

　　中央对地方转移支付规模过于庞大，受中央地方事权和支出责任划分不清的影响，直接表现为指定用途的专项转移支付比重高、项目繁多、交叉重复，导致中央部委过多干预地方事权，地方财政自主权下降。从这个角度看，“新规”能够提高专项转移支付的配置效率和使用效率，但是只要专项转移支付资金规模依然庞大，总体的财政资金配置效率不会提高很多，管理漏洞也不可避免。

　　二是专项转移支付改革与国家治理现代化应相互推进。专项转移支付虽只是财政资金安排的一种特定形式，但其涉及到政府与市场之间的关系，涉及到政府职能的履行方式，涉及到中央与地方之间的权力分配与相互影响，因此是国家治理体系的大问题。之所以多年来改革收效甚微，根本原因就在于专项转移支付是当前国家治理模式的集中反映。各级政府及部门都习惯于安排各类项目以推进经济社会发展，社会学界甚至将这种现象总结为“项目治国”。显然，如果十八届三中全会提出的国家治理现代化改革进展缓慢，专项转移支付的改革就难以到位。反之，以国家治理现代化为目标的深化改革，应当以专项转移支付为“抓手”，集中分析“项目治国”模式存在的重点问题，理顺不同级次政府间的关系，理顺政府与市场之间的关系，进而由点带面完善国家治理体系。?

　　责任编辑?张蕊