中央财经大学｜王雍君
财政赤字是判断财政可持续性的最常用的指标。今年两会的政府工作报告和预决算报告披露，2016年中央和地方政府共安排财政赤字2.18万亿元，比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%，引起各界广泛关注。但人们很少设问：现行口径计算的财政赤字是否正确？其真实含义究竟是什么？实际上，现行口径计算的财政赤字无论从哪个角度看都有问题，容易产生误导性。鉴于财政赤字及其涉及的收入和支出都是影响宏观经济管理和财政政策分析的最重要的数据，有必要重新界定并正确解读财政赤字。
现金基础赤字与新增借款需求
与多数国家一样，我国一直采用现金基础会计（现收现付制）计量政府财政赤字。现金赤字指政府在特定财政年度的现金流出（支出）减去现金流入（收入）后的差额，其真实含义是指：政府在偿还旧债和回收贷款后，还需增加多少新借款？这种直接定义为“等于政府新增借款需求”的现金赤字，称为综合赤字。如果综合赤字为2万亿元，意味着政府在该财年的新增借款需求也是2万亿元。
为使赤字与净借款严格对应，在计算综合赤字时，政府总支出中应包括现有债务利息、转移支付和补贴，政府总收入中包括接受的转移支付、公共资产收益（比如土地出租出售和国有企业利润上缴）；支出中不包括债务本金的偿付和金融资产累积——比如“调入预算稳定基金等”增加的现金储备，收入中也不包括现金储备的提用。现金储备指本年和以往年度结余的政府银行存款和现金。在这些条件得到满足时，预算赤字总额就严格对应（等于）政府新增借款需求（包括国内和国外）。
由于新增借款需求与预期的货币供应量和通货膨胀相联系，现金基础的综合赤字因而成为判断政府财政政策取向的一个主要基准，表明在政府性债务得到有效管控的前提下，政府致力于以非通货膨胀（增发货币）方式融资，而且不会产生明显的挤出效应——挤出民间部门投资从而抑制增长和就业。
基于宏观经济政策准备和预算执行控制的目的，借助综合赤字概念，将“赤字”与“净借款”之间保持清晰的对应关系非常重要。然而，我国现行赤字概念与综合赤字概念并不一致，两者存在重要偏差。其中一个是把以前年度的结余（现金储备）提用列为“收入”，另一个是以拨作支——把拨款记作支出。正如结余不应列为“收入”一样，当年已经划拨给支出机构但后者并未实际用于商品或服务购买或做出购买承诺，也不应列作支出。“以拨作支”导致错误的“支出”概念，并使以“收支差额”定义的“赤字”与政府净借款需求不再存在对应关系。其他扭曲因素还包括收回以前年度的拖欠——最明显的例子是补缴以前年度的税款。将这些资金记作政府在新财年的收入同样是错误的。如同出售资产和财政结余的提用一样，它们都是弥补财政赤字的手段，而不是真正的“收入”。
为监控财政可持续性和完整捕捉财政政策的宏观经济效应，有必要将综合赤字扩展为“公共部门赤字”，覆盖目前的四本预算以及国有企业和国有金融机构（包括央行）。凡是政府承担预定财政义务的机构或实体，均应纳入公共部门赤字的计算中，如此即可得全面的公共部门新增净借款需求。后者与政府债务总量的可承受性和债务融资的可行性之间的比较，可作为判定财政可持续性的一个重要方法。目前我国没有这样的赤字概念。
从综合赤字到基本赤字
评估财政政策取向和可持续性的另一个基准指标是基本赤字，定义为综合赤字减去以前年度债务在新财年引起的利息支付，可在现金基础或承诺基础上计量。预算意义上的承诺定义为新财年做出的支出决定，比如签署购买商品或服务的合同，或向供应商发出采购订单。承诺引起的并非实际支出，而是支出义务。若以承诺基础计量基本赤字，承诺中不应包括以前年度做出的多年期承诺，也不包括拨款预留——比如将一般公共预算的结余“调入”预算稳定调节基金备用。我国一直未计算承诺基础的财政赤字，尽管这一赤字概念非常有用。
基本赤字也称“无利息赤字”。综合赤字中包含以前年度债务形成的利息支付，后者并非当前政策或政府活动所致。由于这一原因，综合赤字概念不能回答以下问题：政府新增净借款需求中，有多少是在财政年度中采纳的现行政策，而非以前年度债务形成的新增借款需求？基本赤字概念给出了答案。
作为预算政策的一个重要目标，基本赤字并不取决于利率、汇率的非政策性波动，因而可更好地反映政府在财政调整方面所做的努力。举例来说，如果综合赤字为2万亿元，基本赤字为1.5万亿元，说明政府在新财年采取了必要的财政调整措施从而缩小了债务规模，减轻了债务困难。
虽然政府赤字可以无限期出现，但基本赤字断然不可，因为政府必须在某个财政年度拿出一部分钱，用来支付现行债务的一部分利息，否则将落入靠借新债还旧债、债务越背越重、总有一天无法持续的陷阱。只有一种情形例外，那就是财政资金的使用效率很高，以至经济和财政收入增长率一直超过政府债务的实际利率。然而，长期来看，经济增长一直高于实际利率并无可能。
用结构性赤字判断赤字的长期前景
政府赤字一直会保持下去吗？如果“不是”，那是什么原因？如果“是”，需要怎样的调整措施才能消除或周期性地消除赤字，形成跨年度财政平衡？结构性赤字概念回答的就是这些问题，定义为消除暂时（周期）性因素影响后的政府赤字，包括结构性综合赤字和结构性基本赤字。
周期性因素主要影响收入，但也影响支出。资产收益（比如土地出让金）和以前年度及当年形成的结余（银行存款和现金），实际上是用于弥补赤字的资金来源，而不是增加收入。因此，计算结构性赤字时，应将其剔除在外。另外，价格大起大落对收入和支出产生的短期影响，亦应如此，尤其是矿产资源富集的辖区。周期性因素还包括利率和通货膨胀，两者出现异乎寻常的波动时，对收支的影响亦应剔除。
以上定义的每个赤字，对于判断财政可持续性都有其独特作用：综合赤字用来衡量政府对国内外新增的借款需求，基本赤字表明财政年度中采纳的现行政策对债务困难应负的责任，结构性赤字则表明政府赤字的长期前景。
如何判断财政赤字的维持能力？
财政政策的宽泛目标并非特定水平的赤字或盈余，而是财政可持续性：通常根据政府政策目标（资源需求）与资金可得性加以判断。判断财政赤字的可持续性是其中最常用的方法。
财政赤字的维持能力并非一个抽象或不紧要的概念。在真实世界中，不可持续的财政赤字将对经济社会生活的各个方面，产生广泛的负面影响，虽然其结果没那么明显、速度也没有那么快。这些影响至少包括通货膨胀、资本外逃、贸易赤字和外汇储备减少。对纳税人而言，财政赤字的不可持续意味着他们的显性和隐性财政负担将不断攀升，即便赤字通过政府举债而不是加税弥补也是如此。铁的事实是：纳税人为政府的所有开支埋单，无论这些开支来自税收收入、非税收入、资产销售还是债务融资。
因此，假如赤字是必需的，确保财政赤字的维持能力就非常重要。关键问题是我国当前的财政赤字水平是审慎的吗？
答案取决于很多因素。最常见的是采用赤字/GDP比率判断，欧盟的标准是3%。我国在2016年将达到“上限”，并且提高赤字比率的速度相当快， 2015年的赤字比率约为2.4%，在一年时间里提高0.6个百分点。如果上限标准令人信服，逐步而不是迅速提高赤字比率更好，如同增税或提高税收/GDP比率一样。毕竟，纳税人和整体经济“吸收”宏观赤字与税负需要较长的过程。
然而，使用标准赤字比率（不高于3%）或类似比率（比如欧盟债务比率，通常要求不超过60%）判定赤字的审慎水平，几乎没什么意义。这些标准是经验性的，从未得到严格检验，实际上也从未得到严格执行。各国的具体情况也很不相同，经济增长速度、潜力和规模较大的国家吸收赤字和债务的能力高得多。
正因为如此，判断财政赤字维持能力应集中在更有前途的方向上：赤字水平是否足以影响债务、通胀、私人投资的目标（期望）水平以及贸易平衡。任何政府都有一组期望达到的宏观经济目标，包括增长、就业、国际收支、外汇储备、利率和汇率稳定等。其中，与政府赤字关系最为直接的主要有债务、通胀、私人投资水平和经常账户余额。
判断赤字维持能力的另一个方法是可吸收性：国内私人部门（主要是家庭部门）的储蓄。储蓄定义为收入超过消费和投资的部分。与许多国家相比，我国的国民的整体储蓄率高得多，高达45%以上。以此言之，我国经济吸收政府赤字的能力是很强大的。但须牢记，这一观点不能过分强调。民间的吸收能力再强大，也不能避免政府赤字和债务的挤出效应，即挤出民间投资从而抑制增长和就业。在政府致力于鼓励民间资本进入公共领域（包括国有企业和PPP模式）的背景下，关注挤出效应尤其重要。
用净值法评估财政可持续性
使用财政赤字判定财政可持续性虽然最为常见，但有其局限性，即没有考虑政府净资产变化。净资产定义为资产减负债，即资产负债表（也称平衡表）中的净资产。无论公共部门还是私人部门，通常都不会因为预算赤字的压力走向崩溃。即使赤字持续多年，政府也有办法通过干预使其恢复平衡。因此，许多情况下，财政上的不可持续并不通过财政赤字表现出来，而是隐藏在平衡表中，即净资产的减少令人担忧。
多年来，这个问题在我国极为突出，大规模的土地出让金（导致政府减少土地使用权）和自然资源（尤其是矿产资源和水资源）的衰退，转变为各级政府财政收入的超高速增长，直到近年才有所减缓。这种“减少资产、赚取收入”的行为蕴含极高的财政风险，随着时间推移逐步显现出来，“资源枯竭型城市”遭遇的就是这类问题。
在此背景下，我国亟需超越传统的赤字判定法，通过评估政府净资产的变动趋势，来决定当前的财政政策是否需要做出调整。为此，各级政府必须了解其真正的资产和负债情况，即拥有哪些资产、还欠了些什么（包括显性和隐性负债包括拖欠）、欠谁的。更一般地讲，各级政府都要定期编制和披露其可信的资产负债表。这些工作目前已处于起步阶段，但仍有许多工作要做，而且必须尽快做好。另外，加强财政部在这一领域的领导和技术指导非常重要。
净值法（平衡表法）可以揭示出某些看似不起眼的变化，很可能对政府净值带来重大影响，从而置财政可持续性于危险境地。这些“小幅变化”包括汇率、利率和资产价值的波动。在资产和债务规模累积到一定程度时，可能导致政府债务规模和政府救助（无力还债的公共企业和金融机构等）大增。至少在2011年前的20多年中，我国各级政府的财政收入形势“一派大好”的背后，政府平衡表中隐含的风险，实际上已经悄无声息地存在了很长时间，只是很少被关注而已，更不用说采取有力的措施（比如控制土地和自然资源锐减趋势）了。
净值法还能校正赤字与债务判断法的另一个盲点，即对未来数代人的欠债。这类跨代债务主要体现为未备基金的未来社会保障权益，本质上是当前政策下社会保障体系中的预期财政赤字。在“未富先老”风险很高的背景下，老龄化社会的迅速到来，很可能意味着这方面的“欠账”（未来赤字）超过现有政府性债务。只要将其引入平衡表，就可能导致公共部门净资产从正变负，这是财政上不可持续、需对现行政策做重大调整的显著标志。错失了调整机遇，后果不堪设想。
采用代际会计法评估长期可持续性也是有益的。这些方法已经在许多国家得到发展，在我国背景下更有其独特作用。大部分公共政策都具有长期影响，即影响当代人和下一代人的财政利益。财政利益包括支出受益和财政负担，两者相减形成净财政利益。
这些利益在当代人之间和下代人之间的分布，乃是财富分配和社分公平的一个关键维度，尽管很少引起关注。“短视”的一个重要含义就是以牺牲未来世代利益为代价谋取当代人利益，从而背离了财政可持续性的基本逻辑。麻烦在于“未来世代”的人在哪里？谁能在政治程序上代表他们表达声音？代际会计有助于缓解这些纠结，它通过预测未来两代（或更多）人的净财政利益分布与变动情况，提醒我们关注当前政策是否需要以及如何调整。
无论技术方法如何健全，都不能代替预算程序的作用。这是因为，技术方法经常是经验性的和有缺陷的，而且很少被真正关注。这就要求我们回归基本的制度性约束，建立约束性的程序用以保障财政可持续性。
在中期财政框架下规划财政可持续性
2015年的国发3号文（国务院关于实行中期财政规划管理的意见）就其基本内容和改革取向而言，对财政可持续性的制度化建构意义重大。但是，各级政府的现行预算程序无法有效支持其确保财政可持续性的战略目标与意图。
主要问题在于我国一直欠缺一个将预算与政策直接联结起来的预算程序这造成诸多问题，集中表现为即使大量花钱也难以真正解决好许多经济社会问题，而这些问题原本可以花少得多的钱即可解决好。“三农”或新农村建设就是例子。政府通过各种途径将财政资金投入农村建设，但未达到预期整体效果。另一个例子是公共基础设施领域普遍存在的“重建设、轻维护”。
预算与政策间脱节的主要后果不只是导致财政资金很难被引向国家战略和政府政策重点，也不只是资金使用绩效不佳，更在于给财政可持续性带来巨大隐患。因此，预算程序改革的首要命题是怎样的预算程序才能为财政可持续性提供最佳保障。
从技术层面讲，答案很简单，预算中打算采纳的每一项政策措施，都要对其未来至少1—3年的中期成本（支出）进行大致准确的评估，而且要在政策制定的当前即应确认这些成本。财政部必须及时掌握这些中期成本数据，并在政府高层和内部保持适时沟通和协商。各类政策的中期成本应在财政部指导下，由各部门分别估算后报告给财政部汇总，至少在年内调整两次（上下半年各一次）。这就解决了“未来需要花多少钱”的问题。
预算制定还要面对另一个问题，即“未来有多少钱可花”。这就是中期收入预测，应由财政部门领导和组织各个征收部门估算。
所谓“直接联结预算与政策”的程序，其实就是将以上两个问题反复进行磨合的政府财政决策程序，包含许多具体操作机制，特别是部门间协调机制。这些决策程序与机制比想象的复杂得多，但基本原理很简单，政策上需要花的钱，必须与预算中有多少钱可花相比较，据以确定现行政策和预算是否和如何调整。这个问题的详细探讨超出了本文的范围。这里只是指出，在整个“十三五”期间，如果联结预算与政策的程序建构没有真正的进展，财政可持续性将停留在口号上。
结语
今年预算报告公布的财政赤字信息虽然被广泛关注，但更需关注的是政府维持赤字的能力，而不是赤字的规模。毕竟，财政政策的一般目标并非特定水平的赤字，而是可持续性。
严谨清晰地定义什么是“收入”、“支出”进而“赤字”，对于判断赤字的维持能力至关紧要。现行做法不加区分地将全部来源和支出算进赤字中，模糊了赤字的“形成”和赤字的“弥补”这两个完全不同的概念，从而使赤字未能与政府新增债务之间形成对应关系，容易造成诸多误判，也不利宏观经济管理。
因此，应至少采用三个口径的赤字概念取代现行口径的赤字，即综合赤字、基本赤字和结构性赤字。特别是有必要报告广义或合并的、覆盖国企、国有金融机构和社会保障在内的公共部门赤字，以确认公共部门作为一个整体的融资需求，当前的赤字概念范围相对狭隘，容易导致对政府真实财政图景的误解，并诱使将财政赤字转嫁出去或隐藏起来。此外，在计算各种口径的赤字时，应优先采用在支出周期核实阶段定义的支出概念，也可考虑在承诺阶段定义的支出，后者因包括尚未交割的（供应商）订单而比前者更宽泛。
鉴于赤字判断法并不充分，有必要辅之以净值法和代际会计等中长期预测方法。但更加紧要的是，在中期财政框架下建立直接联结预算与政策的程序，这是一个反复磨合的操作，旨在达成政策目标与可得资源间的一致性。
责任编辑?张蕊